Kebijakan impor beras yang diambil pemerintah kembali menjadi polemik hangat dikalangan pengamat diberbagai media. Impor beras seolah olah menunjukkan bahwa Pemerintah lagi lagi telah gagal dalam membela nasib kalangan para petani. Kegagalan inipun memperlihatkan bahwa sebenarnya kinerja pemerintah dalam hal ini departemen pertanian belum cukup baik dan bahwa kebijakan kebijakan departemen pertanian yang berkait dengan swasembada pangan perlu kembali dikaji ulang. Tulisan ini mencoba mengajak pembaca melihat makro ekonomi pertanian kita saat ini untuk mengkaji betulkah pemerintah telah gagal membela nasib petani dan sebenarnya adakah prestasi makro dari kebijakan pertanian kita saat ini ?

Indikator makro ekonomi sektor pertanian Indonesia selama periode pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono menunjukkan kinerja yang cukup menggembirakan. Data BPS menunjukkan PDB sektor pertanian tahun 2006 tumbuh 4,12% merupakan pertumbuhan tertinggi setelah masa pemulihan krisis ekonomi. Dari sisi sebagai katup pengaman terhadap ancaman pengangguran pun, sektor ini juga telah menunjukkan peran pentingnya, data BPS menunjukkan pertumbuhan penyerapan tenaga kerja sektor pertanian tahun 2005 sebesar 2,97% lebih tinggi dibanding sektor non pertanian yang hanya sebesar 0,04%. Begitu juga kalau kita lihat dari kontribusi ekspor dari sektor pertanian, ekspor hasil pertanian selama periode Januari-Pebruari 2006 meningkat 20,61% dibanding periode yang sama tahun 2005 (BPS, 2006). Kemampuan menjaga harga gabah yang memberikan insentif bagi petani pun cukup baik, data empiris menunjukkan sepanjang tahun 2005 sampai April 2006 harga gabah petani selalu di atas harga pembelian pemerintah (lihat grafik).

Data-data di atas juga secara tidak langsung menginformasikan kepada kita bahwa kebijakan-kebijakan pemerintah yang protektif untuk petani era 2004- pertengahan 2006 seperti larangan impor beras dan kebijakan Harga Pembelian Pemerintah, subsidi pupuk, penyerapan gabah petani oleh pemerintah melalui program LUEP (Lembaga Usaha Ekonomi Pedesaan) dan berbagai kebijakan protektif lainnya memang cukup berhasil memperbaiki kinerja ekonomi makro sektor pertanian. Tetapi walaupun demikian, indikator-indikator makro ekonomi sektor pertanian yang layak diberi apresiasi tersebut ternyata belum berkorelasi dengan kesejahteraan petani. Kalau kita merujuk pada indikator Nilai Tukar Petani (NTP), tahun 2005 NTP mengalami penurunan 15,55% dari 119,19 menjadi 100,66. Penurunan tersebut disebabkan oleh laju peningkatan indeks harga yang dibayar petani (1,17%) lebih tinggi dibanding laju peningkatan indeks yang diterima petani (0,86%).


Sehubungan fenomena diatas, saya teringat dengan hasil riset dari Faradesi (2004) yang menunjukkan bahwa kebijakan protektif negara tidak akan berdampak positif terhadap kesejahteraan bagi petani-petani berlahan sempit/ tanpa lahan. Dengan menggunakan agricultural household model yang menempatkan petani padi lahan sempit sebagai entitas pelaku ekonomi yang komprehensif yakni sebagai produsen, konsumen sekaligus pensuplai tenaga kerja, Faradesi menemukan berdasarkan hasil simulasi yang dilakukannya bahwa dengan menerapkan kebijakan proteksi (seperti menaikkan harga gabah, mensubsidi harga pupuk dan benih dan menaikkan upah tenaga pertanian dengan berbagai variasi hitungan) ternyata tidak meningkatkan nilai besaran variabel-variabel kesejahteraan ekonomi rumahtangga petani lahan sempit/tanpa lahan.

Melengkapi temuan Faradesi tersebut, Irawan (2002) mengatakan gagalnya kebijakan proteksi meningkatkan pendapatan petani kita dikarenakan adanya kendala struktural yang menyebabkan kenaikan harga output dan menurunnya biaya produksi karena proteksi tersebut tidak mampu memacu produktivitas petani, yang selanjutnya karena tidak naiknya produktivitas juga berarti tidak meningkatnya pendapatan mereka. Kepemilikan lahan yang sempit adalah kendala struktural yang menyebabkan petani tidak mampu memanfaatkan proteksi tersebut untuk meningkatkan produktivitas usahatani.

Sebagaimana yang diketahui rata-rata luas lahan perkapita pertanian kita hanya mencapai 0,09 ha, dan sekitar 53% dari rumahtangga tani menguasai lahan kurang dari 0,5 ha. Data PATANAS di Jawa menunjukkan gambaran yang lebih drastis lagi, dimana sekitar 88% rumahtangga hanya menguasai lahan kurang dari 0,5 ha. Data Sensus Pertanian, jumlah petani gurem (luas garapan kurang dari 0,5 ha) meningkat dari 10,8 juta KK (kepala keluarga) tahun 1993 menjadi 13,7 juta KK tahun 2003.

Kita tahu bahwa untuk meningkatkan produktivitas dalam jangka pendek, butuh intensifikasi penuh dengan menerapkan teknologi biokimia dan mekanisasi pertanian. Padahal ditinjau dari skala ekonomi, tidaklah menguntungkan jika menerapkan intensifikasi pada lahan-lahan sempit seperti yang dimiliki umumnya petani kita tersebut. Bayangkan, untuk penggunaan traktor baru menguntungkan untuk lahan di atas 5 ha, tentu akan menjadi tidak efisien dan tidak layak secara ekonomi jika diterapkan pada suatu usahatani dengan luas lahan kurang dari itu apalagi kalau luas lahannya 0,5 ha ke bawah.

Sebenarnya potensi sumberdaya lahan kita memungkinkan untuk mengatasi kendala struktural petani kita ini, menurut Departemen Pertanian (2005) kita memiliki setidaknya 32 juta ha lahan yang bisa di gunakan tanpa mengganggu keseimbangan ekologis yang tersebar di propinsi Riau, Sumatera Selatan, Bangka Belitung dan semua propinsi di Kalimantan, Papua, dan Maluku. Sementara itu ada sekitar 9,7 juta ha lahan terlantar yang saat ini ditumbuhi ilalang dan semak belukar. Lahan tersebut memiliki potensi untuk direhabilitasi dan dimanfaatkan untuk pertanian.

Kendala struktural petani dalam bentuk kepemilikan lahan yang sangat sempit atau tanpa lahan harus diatasi kalau kita menginginkan kebijakan-kebijakan pertanian bernas berkontribusi dalam meningkatkan kesejahteraan petani, karena dapat dikatakan hilangnya kendala struktural ini merupakan first order condition (syarat keharusan) ketika kita ingin meningkatkan produktivitas pertanian dan kesejahteraan petani. Sangat disayangkan kita tidak melihat dalam kebijakan revitalisasi pertanian yang dicanangkan pemerintah beberapa waktu lalu tentang solusi mengatasi kendala struktural petani ini.

Ada dua pendekatan yang bisa ditempuh untuk mengatasi kendala struktural petani ini yakni; Pertama, State Approach (melalui intervensi negara) yang sering disebut kalangan pakar dengan kebijakan reformasi agraria (land reform policy). Melalui kebijakan ini negara turun langsung memberikan aset penting usahatani (lahan) dengan luas lahan yang secara skala ekonomi menguntungkan untuk dikelola.

Sesungguhnya kita telah punya pengalaman panjang melakukan kebijakan land reform policy untuk pertanian ini yakni melalui kebijakan transmigrasi dan kolonisasi (bentuk transmigrasi di era penjajahan Belanda). Walaupun kebijakan transmigrasi dan kolonisasi di masa dahulu lebih dititik tekankan pada aspek pengurangan kepadatan penduduk di pulau Jawa, tetapi kebijakan tersebut terlepas dari berbagai kelemahannya telah mampu menciptakan pusat-pusat pertumbuhan baru ekonomi pertanian di luar Jawa, dimana daerah-daerah transmigrasi dan kolonisasi tersebut, saat ini juga banyak yang merupakan daerah-daerah sentra produksi pertanian.

Kedua, market approach (sentuhan mekanisme pasar), melalui upaya konsolidasi lahan melalui mekanisme corporate farming. Lahan-lahan pertanian yang sempit yang saling berdekatan dikonsolidasi menjadi satu hamparan yang luasnya menjadi puluhan bahkan ratusan hektar. Pemerintah bisa membantu terbentuknya hubungan yang menguntungkan semua fihak yang terlibat, dengan cara menghubungkan sekelompok petani yang memiliki lahan yang saling berdekatan dengan pengusaha pertanian yang bonafid dengan track record agrobisnis yang diakui untuk bekerja sama melalui pola kemitraan yang bersifat win-win solution. Corforate Farming ini dilakukan dengan MoU yang jelas antara pengusaha sebagai pengelola proyek dengan para petani sebagai rekanan mereka. Pemerintah berposisi sebagai wasit agar dalam realisasi MoU tersebut tidak terjadi kerugian salah satu pihak akibat wanprestasi (ingkar janji) baik dari pengusaha ataupun petani.

Walaupun demikian jika melihat pengalaman kita maka saya cenderung merekomendasikan bahwa yang lebih feasible bagi kita untuk mengatasi kendala struktural petani ini adalah melalui State Approach yakni melalui program transmigrasi nasional. Sangat disayangkan di era reformasi ini kita tidak mendengar lagi aktualisasi dan implementasi dari kebijakan yang strategis untuk mengatasi kendala struktural petani tersebut. Sehubungan dengan program transmigrasi ini, yang dibutuhkan saat ini adalah revitalisasi kebijakan transmigrasi, dalam arti kebijakan ini bukan lagi dititik tekankan pada aspek mengatasi masalah kependudukan tetapi lebih dititik tekankan pada aspek peningkatan produktivitas pertanian dan peningkatan kesejahteraan rakyat khususnya petani, dan starting point penciptaan agropolitan-agropolitan Indonesia modern.

Dr. Andi Irawan, Ekonom Pertanian.